淺析電力設(shè)施保護中的法律問題及防范對策
2017-05-31 來源：未知 點擊：1178次
余嘉慶 楊嘯舒：淺析電力設(shè)施保護中的法律問題及防范對策（2014年年會論文）
內(nèi)容摘要：電力設(shè)施，特別是輸電設(shè)施是電力系統(tǒng)賴以運行的載體，也是發(fā)電、輸電、供電和用電不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ)，任何一個部分被損壞都將使電力供應(yīng)和使用發(fā)生中斷，直接影響到國民經(jīng)濟健康有序的發(fā)展和社會生活的安定和諧。本文從電力企業(yè)電力設(shè)施保護的角度，通過分析當(dāng)前我國電力設(shè)施保護情況不容樂觀的背后所折射出來的法律缺陷，對其所涉及的法律問題進行系統(tǒng)研究，并提出現(xiàn)行法律框架下電力設(shè)施保護的法律對策，對于構(gòu)建電力設(shè)施保護法律風(fēng)險的防控體系，切實保護電力設(shè)施安全具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。
關(guān) 鍵 詞：電力設(shè)施 法律保護 授權(quán)執(zhí)法
電力工業(yè)是國民經(jīng)濟的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。電力設(shè)施是電能生產(chǎn)、輸送、供應(yīng)的載體,是重要的社會公用設(shè)施,電力設(shè)施安全保護是保障供用電安全和維護社會公共安全的重要內(nèi)容。但是近年來,受經(jīng)濟利益驅(qū)使之下,各地方盜竊、破壞電力設(shè)施情況日益嚴重,電力線路、塔桿、變電站內(nèi)接地銅線等設(shè)施常常被盜,有的單位和個人不顧電力線路的安全,在電力線路、設(shè)施的保護范圍內(nèi)挖砂、取土、采石、放炮、燒荒等,甚至導(dǎo)致線路跳閘的事故。這些都造成企業(yè)巨大的經(jīng)濟損失和國有資產(chǎn)的流失。
一、電力設(shè)施保護效能薄弱的現(xiàn)狀
（一）電力線路相鄰關(guān)系處理困難
一是違章林木修剪難，影響正常用電和公共安全。樹竹與線路距離過近，造成輸電線路對樹竹放電，導(dǎo)致線路跳閘，可能引發(fā)大面積停電，易引發(fā)人身傷亡事故。為此，公司員工在線路巡視中，經(jīng)常需要協(xié)商修剪危及線路安全的，存活率高、生長速度快的林木。但建設(shè)時已獲得補償林木權(quán)利人或建設(shè)后違法栽種人，卻以權(quán)利保護為由拒絕修剪或漫天要價，如砍伐巨桉樹時要求按承包期限內(nèi)林木自然生長輪數(shù)賠償、銀杏樹高于市場價格2-3倍賠償?shù)取?/span>
二是違章建房屢禁不止。在已形成的電力設(shè)施保護區(qū)內(nèi)，違規(guī)建筑危及線路安全運行，尤其在農(nóng)村地區(qū)，私搭亂建、先建后批的現(xiàn)象屢禁不止，對公司發(fā)出的《整改通知書》拒不執(zhí)行。同時有關(guān)部門在審批建房用地時，因為缺乏審批溝通機制，導(dǎo)致建筑物違規(guī)在電力設(shè)施保護區(qū)內(nèi)建設(shè)。
三是線路與其他管線存在沖突。根據(jù)《電力設(shè)施保護條例》規(guī)定，管道與線路交叉通過時，雙方單位應(yīng)進行協(xié)商，達成一致后方可開工。但由于缺乏協(xié)商的具體原則及在電力設(shè)施保護區(qū)內(nèi)施工作業(yè)的溝通機制，導(dǎo)致對電力設(shè)施的保護力度削弱。
（二）現(xiàn)行法律規(guī)定不夠具體，政府規(guī)章效力有限
雖然對電力設(shè)施有《電力法》、《電力設(shè)施保護條例》等法律法規(guī)的保護，但其規(guī)定存在不具體、可操作性缺乏、效力不夠等問題，具體表現(xiàn)在：一是《電力法》規(guī)定不夠具體，缺乏可操作性。該法規(guī)定，對可能危及電力設(shè)施安全的作業(yè)，須經(jīng)電力管理部門批準并采取安全措施后方可進行，但缺乏對具體審批程序的規(guī)定，使得對電力設(shè)施的保護實效削弱。二是地方政府規(guī)章的效力明顯較弱，如《四川省電力設(shè)施保護實施辦法》中明確規(guī)定在線路兩側(cè)新建建筑物時應(yīng)當(dāng)經(jīng)過電力行政管理部門批準，但實踐中相關(guān)單位并不執(zhí)行。
二、電力設(shè)施保護效能薄弱的原因分析
（一）電力設(shè)施保護法律制度現(xiàn)有缺陷
1．電力設(shè)施保護法律制度立法滯后
我國現(xiàn)行的電力設(shè)施保護法律體系雖已基本形成，但隨著社會經(jīng)濟高速發(fā)展，電力設(shè)施保護的政治、經(jīng)濟、社會和法律等外部壞境日新月異。從時間性看，《中華人民共和國電力法》、兩次修訂的《電力設(shè)施保護條例》及其實施細則均頒布于上個世紀九十年代，限于當(dāng)時的經(jīng)濟環(huán)境和社會體制，這些法律法規(guī)已經(jīng)逐漸適應(yīng)不了現(xiàn)代社會的瞬息萬變。
2．電力設(shè)施保護法律制度可操作性差
現(xiàn)行電力設(shè)施保護法律法規(guī)缺乏程序性規(guī)定，對未形成犯罪的破壞電力設(shè)施行為，除了規(guī)定由電力行政管理部門予以行政處罰外，還賦予供電企業(yè)、人民群眾的制止權(quán)。但是，具體的爭議處理辦法及程序如何開展卻沒有進一步明確，破壞電力設(shè)施的行為難以盡快得到應(yīng)有的懲罰。
3．現(xiàn)行電力設(shè)施保護法律法規(guī)之間存在沖突
例：履行電力設(shè)施保護職責(zé)的主體存在沖突。對于在電力設(shè)施保護區(qū)內(nèi)修建建筑物、構(gòu)筑物、種植物、堆放物品的行為，《電力法》規(guī)定由地方人民政府負責(zé)強制拆除、砍伐或者清除；而《電力設(shè)施保護條例》則規(guī)定“危及電力設(shè)施的行為由電力管理部門責(zé)令改正，拒不改正，處一萬元以下罰款”，同時還明確供電企業(yè)“對危害電力設(shè)施安全的行為，應(yīng)當(dāng)采取措施，予以制止”、“在依法劃定的電力設(shè)施保護區(qū)內(nèi)種植的或自然生長的危及電力設(shè)施安全的樹木、竹子，電力企業(yè)應(yīng)依法予以修剪或砍伐”。上述對比體現(xiàn)出了電力設(shè)施保護主體的分散，政府有法定職責(zé)，電力管理部門有法定職責(zé)，供電企業(yè)也有法定職責(zé)。這種誰都有責(zé)任的立法將引起責(zé)任的分散，各責(zé)任主體之間互相推諉，到最后誰都沒有承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
（二）電力設(shè)施保護司法領(lǐng)域適用誤區(qū)
1．盜竊、破壞電力設(shè)施行為的法律定性
根據(jù)我國《刑法》、修正案和司法解釋的規(guī)定，盜竊、破壞電力設(shè)施行為可能觸犯刑法領(lǐng)域的二個罪名：刑法 118、119 條規(guī)定的破壞電力設(shè)備罪、過失損壞電力設(shè)備罪及 264 條規(guī)定的盜竊罪。從眾多的電力設(shè)施偷盜案的判決來看，區(qū)分破壞電力設(shè)備罪，盜竊罪對于打擊電力設(shè)施犯罪行為，保護電力設(shè)施有著至關(guān)重要的作用。
兩罪之間存在以下三點不同：
第一，侵犯客體。破壞電力設(shè)備罪侵犯的是公共安全，即不特定多數(shù)人的生命、健康和重大公私財物的安全，侵害對象特定為電力設(shè)備。盜竊罪侵犯的是公私財物的所有權(quán)，其侵害的對象為財物，也包括電力設(shè)施。
“偷盜的電力設(shè)施是否正在使用”是從客體方面區(qū)分兩罪的關(guān)鍵。參照最高人民法院2007 年 8 月 13 日《最高人民法院關(guān)于審理破壞電力設(shè)備刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》，本解釋所稱電力設(shè)備，是指處于運行、應(yīng)急等使用中的電力設(shè)備；已經(jīng)通電使用，只是由于枯水季節(jié)或電力不足等原因暫停使用的電力設(shè)備；已經(jīng)交付使用但尚未通電的電力設(shè)備。不包括尚未安裝完畢，或者已經(jīng)安裝完畢但尚未交付使用的電力設(shè)備。凡破壞、偷盜以上范圍所屬電力設(shè)備，以破壞電力設(shè)備罪論。
第二，主觀方面。盜竊罪在主觀方面只能由直接故意構(gòu)成，即非法占有為目的。破壞電力設(shè)備罪既可以由直接故意構(gòu)成，也可以由間接故意構(gòu)成，甚至過失也構(gòu)成犯罪，犯罪的動機多是為了節(jié)省錢財?shù)?。偷盜電力設(shè)施中主觀上的故意更體現(xiàn)在為了謀取錢財而放任高壓觸電的危險及對社會的危害。
第三，客觀要件。盜竊罪客觀方面表現(xiàn)為秘密竊取公私財物數(shù)額較大的行為，要求盜竊的數(shù)額必須達到較大或者多次，才能構(gòu)成犯罪，而破壞電力設(shè)備罪客觀方面表現(xiàn)為電力設(shè)備的破壞行為，可以通過積極的作為和消極的不作為兩種方式實現(xiàn)。積極的作為方式主要有偷割、偷拆電力設(shè)備，毀壞電力設(shè)備的重要部件，采用爆炸、放火的方式破壞電力設(shè)備，在電力設(shè)備中摻放雜物等；消極的不作為比較少見，主要表現(xiàn)為對電力設(shè)備負有維修保護職責(zé)的工作人員發(fā)現(xiàn)電力設(shè)備存在故障卻放任不管，導(dǎo)致危險發(fā)生。這些行為有可能引起人員傷亡或重大公共財物遭受損失，即危害了公共安全。要認定盜竊電力設(shè)施的行為是否足以危害公共安全，必須根據(jù)被破壞的具體對象、破壞的具體部位和破壞的方法以及破壞的損害程度等來綜合分析認定，不能簡單的以被盜竊電力設(shè)施的本身價值來認定。
三、改善電力設(shè)施保護效能薄弱的具體對策
（一）立法上應(yīng)當(dāng)明確電力設(shè)施的保護主體
現(xiàn)行電力法和電力設(shè)施保護條例規(guī)定的電力設(shè)施保護主體包括電力管理部門“電力企業(yè)”公安機關(guān)和人民群眾，這種多頭保護在實踐中會導(dǎo)致互相推諉而最終無人保護，所以筆者建議在立法上首先應(yīng)當(dāng)明確電力設(shè)施的法定保護主體，并且明確其保護的具體權(quán)力和職責(zé))具體而言，應(yīng)當(dāng)規(guī)定電力企業(yè)作為電力設(shè)施的保護主體，理由是: 第一，電力屬于高危險、高技術(shù)行業(yè)，只有具備專業(yè)的電力技術(shù)資質(zhì)的人員才有能力去維護，就上述幾類主體，只有電力企業(yè)才具備專業(yè)的技術(shù)和專業(yè)的人員，由其設(shè)施保護，具備人員和技術(shù)優(yōu)勢；第二，電力設(shè)施的安裝、投入運行首先是由電力企業(yè)進行，電力設(shè)施安裝結(jié)束投入運行的過程電力企業(yè)都是全程參與的，如果在安裝、投入運行之后再由他人保護，可能由于不了解具體情況而無法實施，由電力企業(yè)在安裝、入運行的過程中采取保護措施具備地理優(yōu)勢；第三，電力企業(yè)在生產(chǎn)、供應(yīng)電力過程中要收取相應(yīng)的費用，是電力運行的經(jīng)濟受益者，按照供用電合同的關(guān)系，電力企業(yè)也應(yīng)當(dāng)提供安全的設(shè)施和符合約定的電量，由其保護電力設(shè)施符合合同法律的原理。
對于電力設(shè)施保護條例中規(guī)定的其他主體，如公安機關(guān)，并沒有法定的保護電力設(shè)施的職責(zé)，只有在自己職權(quán)范圍內(nèi)對破壞電力設(shè)施、盜竊電力設(shè)施、盜竊電力等犯罪行為依法偵查的職責(zé))人民群眾只有對于破壞電力設(shè)施等違法行為舉報或揭發(fā)的義務(wù)，但不應(yīng)當(dāng)是法定的保護主體。
（二）授權(quán)供電企業(yè)行使電力行政執(zhí)法
1. 供電企業(yè)行使電力行政執(zhí)法的依據(jù)
電力行政主管部門是行使電力行政執(zhí)法的主體，但是法律、法規(guī)授權(quán)的組織也可以成為行政執(zhí)法的主體?！缎姓幜P法》第十七條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實施行政處罰”，即除了行政管理職能的行政機關(guān)擁有行政處罰權(quán)外，經(jīng)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的非電力行政管理機構(gòu)的其他組織也可以行使行政處罰權(quán)。
公共事務(wù)是相對私人事務(wù)的一個概念，是指涉及全體社會成員的共同利益的社會事務(wù)，具有社會性、公益性。管理公共事務(wù)職能是指某一組織可以提供涉及全體社會成員公共利益的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，這一職能為個人無法或不愿完成，該職能的行使將使全體社會成員受益。從這一點而言，供電企業(yè)具備管理公共事務(wù)職能。
按照《電力供應(yīng)與使用條例》的規(guī)定，電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)“依法負責(zé)本供區(qū)內(nèi)的電力供應(yīng)與使用的業(yè)務(wù)工作”，電網(wǎng)經(jīng)營管理的是公共物品，更牽涉供區(qū)內(nèi)全體公眾的共同需求、共同利益，因此完全具備公共事務(wù)管理職能，符合《行政處罰法》的授權(quán)條件。
2. 供電企業(yè)可以作為被授權(quán)的電力行政執(zhí)法主體
在地方立法授權(quán)供電企業(yè)行使行政執(zhí)法權(quán)的問題上，在學(xué)術(shù)界有不同的認識。
持反對意見者認為，供電企業(yè)作為市場主體，其原有的行政職能已經(jīng)消失。其次，如果作為市場主體的供電企業(yè)擁有電力行政執(zhí)法權(quán)，將集民事賠償請求權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)于一身，有悖市場經(jīng)濟條件下市場主體地位平等的原則。
持同意觀點者認為：一是電力體制改革的重心是政企分開，通過立法授權(quán)將電力行政執(zhí)法交由供電企業(yè)行使并未改變其企業(yè)性質(zhì)。二是供電企業(yè)具有較充分的人力、物力等資源，且具有一定技術(shù)和經(jīng)驗，如能由供電企業(yè)來行使電力設(shè)施和電能保護的行政執(zhí)法權(quán)，能夠彌補當(dāng)前電力管理部門電力行政執(zhí)法能力之不足。三是電企業(yè)即使在體制改革后仍屬于具有國家壟斷和社會公用性質(zhì)的企業(yè)，符合作為授權(quán)行使行政執(zhí)法權(quán)的主體條件。如果以地方立法形式授權(quán)具有獨立法人地位的供電企業(yè)行使該區(qū)域的電力設(shè)施和電能保護的行政執(zhí)法權(quán)，則會使供電企業(yè)獲得依法授權(quán)行使電力行政執(zhí)法權(quán)的法律依據(jù)。綜上所述，供電企業(yè)經(jīng)授權(quán)可以行使電力行政執(zhí)法權(quán)。
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